Cláusulas constitucionales intangibles

Centro de Estudios Jurídicos / Por el Imperio del Derecho

Es usual en la teoría constitucional distinguir entre poder constituyente originario –la Asamblea Constituyente, que elabora una nueva Ley Suprema– y derivado –usualmente el Órgano Legislativo, quien al actuar en ejercicio del poder reformador modifica las reglas fundamentales.

Es de la esencia del Estado de Derecho, que todos los poderes públicos actúen conforme a normas preestablecidas, las cuales habilitan pero al mismo tiempo limitan su ámbito de actuación. Dejando de lado el caso del poder constituyente originario, que no tiene sobre sí límites jurídicos –aunque sí límites morales, recogidos por el constitucionalismo–, el derivado encuentra su habilitación y, al mismo tiempo, limitación jurídicas, en el art. 248 Cn.

El art. 248 impone al poder constituyente derivado varios límites, relativos a la iniciativa, las mayorías para adoptar el acuerdo y para ratificarlo, y sobre la publicación en el Diario Oficial; dentro de tales límites se incluyen las llamadas cláusulas intangibles o pétreas.

Aunque la expresión utilizada por el constituyente para referirse a dichas cláusulas es “artículos” –lo cual ha dado lugar a entender que se refiere a los art. 83 a 89, es decir, el Título III–, en realidad las cláusulas pétreas son ciertos contenidos: la forma y sistema de gobierno, el territorio de la república y la alternabilidad en el ejercicio de la Presidencia de la República.

El primer contenido intangible es de carácter complejo, y comprende la forma de gobierno republicana –ahora equivalente al Estado de Derecho, al haber perdido sentido la contraposición histórica Monarquía-República–, democrática y representativa, así como el sistema político pluralista; no parece que implique un “blindaje” del sistema de partidos, pues como ha señalado la jurisprudencia constitucional –Sentencia de 26-VI-2000, inc. 16-99–, los partidos no tienen el monopolio de la representación de intereses, sino que el pluralismo es más amplio y comprende otros actores –asociaciones y movimientos sociales– y también otros matices –ideológico, científico e incluso jurídico, el cual se refleja en la composición de la Corte Suprema de Justicia.

El segundo se refiere al territorio, según el art. 84, y el tercero se refiere a la necesaria renovación inmediata del Jefe de Estado, a lo cual se agrega la exigencia del art. 154, en el sentido de que el Presidente no puede continuar en sus funciones “ni un día más”.

Pero además de tales límites formales y materiales explícitos, se plantea la duda de si el propio art. 248 puede considerarse intangible. Una primera tesis al respecto es que solo sería irreformable si contuviera una referencia a sí mismo declarándose de tal manera; pero dicha tesis tiene la debilidad de que el poder constituyente derivado, siguiendo el procedimiento del mismo art. 248, podría derogar tal auto-referencia y luego reformar cualquiera de sus otros contenidos. Otra manera de verlo es a partir de la lógica normativa del Estado de Derecho: dado que el poder constituyente derivado actúa conforme a la habilitación que le confiere tal artículo, no puede utilizar el poder que tal artículo le otorga, para revertirlo contra la disposición habilitante.

Podría pensarse que tal forma de entender el art. 248 contraviene la soberanía popular, que implica la libertad del pueblo para decidir siempre sobre su destino. Aunque esto último es cierto, no puede ignorarse que el art. 83 sienta las bases para una democracia constitucional: la soberanía popular es ejercida en la forma prescrita y dentro de los límites de la Constitución.

Ello obliga a distinguir entre la reforma bajo la vigencia de la Constitución actual y la reforma total de la Constitución –elaboración de una nueva Ley Suprema–. En el primer caso, ninguna de las cláusulas intangibles, incluido el propio art. 248, podrían ser reformados; en el segundo, el poder constituyente no tiene límites jurídico-positivos, sino solo los mencionados límites morales.

Educación superior pública de calidad

Centro de Estudios Jurídicos / Por el Imperio del Derecho

El derecho a la educación está consagrado en el art. 53 de nuestra Constitución, pero para el tema que ocupa este espacio aludimos a un componente específico del mismo: la educación superior pública.

La educación superior constituye un pilar fundamental en el desarrollo económico y social de cualquier país. Económico, porque siendo el trabajo uno de los factores de producción que potencian el crecimiento, entre mejor calificado sea quien lo desempeña, más efectivo será el resultado; y social, porque existe una relación entre el grado educativo del individuo y su nivel de ingreso, lo que le permite subir en la escala social.

La educación superior pública ha caído en un lamentable abandono desde hace años, por su exclusión del ámbito de prioridades en las políticas públicas. Y su excesiva politización ha jugado un papel lamentable en este aspecto. Gran parte de la población que aspira a realizar estudios superiores y desea una educación de calidad se ve obligada a buscar instituciones que llenen sus expectativas, pero que representanun costo económico significativo del presupuesto familiar.

Y es que, si desde el Estado se hubiese implementado una visión de país responsable dándole la importancia debida al tema aquí tratado, la educación universitaria no hubiera devenido en onerosa o de mala calidad, que son los dos polos mutuamente excluyentes entre lo que se mueve actualmente la elección de cualquier joven al escoger dónde realizar sus estudios. La ineficacia e ineficiencia del Estado en el cumplimiento de su función redunda en costos monetarios para el ciudadano, que en otra circunstancia social o geográfica no tendría que asumir.

La cuestión de los costos no es tan fácilmente observable, pues se está tan inmerso en esta realidad y desde hace tantos años, que parece una cuestión natural, aún y cuando no lo es. Sin embargo reviste de gran importancia dada la situación económica que los salvadoreños atraviesan en los últimos años.

Para muestra podemos señalar, sin ir muy lejos, el ejemplo costarricense, donde la población de todos los estratos sociales compite fuertemente por una plaza dentro de la carrera de su elección en las universidades públicas, y quien decide estudiar en el sector privado es por elección propia y no como un imperativo derivado del no cumplimiento de sus expectativas.

Asimismo, debe tenerse bien claro que no se trata de un simple “salir del paso”. No se trata de construir edificios y abrir las aulas a quien desee acceder a la universidad, sino de que dicha educación sea de calidad y acorde al nivel de país al que aspiramos. Catedráticos en capacitación e investigación constante, bibliotecas y laboratorios de primer nivel, relaciones internacionales y acuerdos de cooperación con instituciones de alto prestigio, intercambios académicos; orientación profesional a los graduados y creación de oportunidades para su inserción laboral. Son estas algunas características a las que deberíamos aspirar.

Por tanto, es de vital importancia que las políticas estatales brinden especial atención a este factor, no bastando enfocarse únicamente en regular a las universidades privadas, como hasta ahora se hecho, sino que es necesario ejecutar acciones que potencien la calidad de la educación superior pública. La obligación de brindar educación es una función que el Estado no puede delegarla por completo en los privados. El Centro de Estudios Jurídicos considera que para que el derecho a la educación consagrado en la Constitución sea efectivo, es imprescindible que exista una estrategia definida respecto al rol de la educación superior pública, que garantice su calidad y coadyuve al desarrollo económico y social.

Una reforma electoral respetuosa

Centro de Estudios Jurídicos / Por el Imperio del Derecho

Nuestro Código Electoral, en sus artículos 196 y siguientes, estipula que para inscribirse como candidato a diputado es necesario ser postulado por un partido político, lo cual convierte a este en el único vehículo legal para que una persona pueda ser electa a dicho cargo público, por medio del voto popular.

De lo anterior se extrae que actualmente el ciudadano no puede efectuar la elección de un diputado si no es a través de un partido político. Asimismo, el artículo doscientos treinta y ocho del ya citado código señala: “Los ciudadanos emitirán su voto por medio de papeletas oficiales (…) marcando el espacio correspondiente al Partido Político o Coalición por el cual emiten el voto”. De esta forma, la ley instaura un sistema que busca que los partidos políticos obtengan un número de representantes en la Asamblea Legislativa en la proporción más próxima posible al número de votos que los electores le han otorgado en los comicios legislativos, pues el derecho al sufragio en el ámbito legislativo no se puede ejercer respecto de una persona particular sino a través de un partido.

Y es que el derecho al sufragio se constituye como una manifestación de la soberanía popular a través de la cual se canaliza el proceso de autodeterminación política de la sociedad, constituyéndose la voluntad general a partir de la manifestación de las voluntades individuales de los electores. Sin embargo, al ser los partidos políticos el único medio para la elección de diputados, la autodeterminación política ejercida por el sufragio no está sujeta a las propuestas individuales hechas por cada individuo que se postula, sino a la realizada por los partidos políticos por cuyo medio se eligen. En este sentido y a consecuencia del sistema configurado en el Código Electoral, la representatividad del derecho al sufragio ejercido por el ciudadano no se encuentra en los diputados electos, sino en los escaños o curules que un determinado partido político ha obtenido por medio de los votos en las elecciones.

Pero, no obstante la superposición que el sistema actual configura, este mismo permite que la representatividad y autodeterminación ejercida por los ciudadanos a través del voto se vea modificada de forma posterior a la celebración de elecciones, bajo el argumento que los diputados no están ligados a mandato imperativo y que poseen como todo ciudadano el derecho a asociarse libremente, lo cual da pie a que estos pueden cambiar su filiación partidaria una vez han sido electos. Con esta permisividad y mal sana interpretación, el ciudadano que no ha tenido otra opción más que elegir un determinado número de diputados bajo el amparo de un específico partido político observa cómo su voluntad política queda burlada. Es decir, se constituye como impotente testigo de la frustración de su decisión electoral a través de una impune modificación de la aritmética legislativa por diputados que reclaman independencia para sí mismos.

A la fecha, en nuestro país nadie niega la palpable necesidad de una reforma electoral que garantice al ciudadano ejercer su facultad con la efectividad que se requiere. Pero la referida reforma no puede darse sin tomar en cuenta que el votante tiene el derecho a que la voluntad de su voto no se vea frustrada por el mismo sistema electoral o por intereses particulares, tal y como sucede en la actualidad dada la forma en que nuestra legislación desarrolla el sistema de representación proporcional para la elección de diputados. El Centro de Estudios Jurídicos considera que debe evitarse que el sistema tenga vacíos que permitan defraudarlo y que se desoiga la voluntad colectiva manifestada por los ciudadanos al ejercer su derecho al sufragio.

La estabilidad de empleados públicos

Centro de Estudios Jurídicos / Por el Imperio del Derecho

Los aspectos jurídicos de la carrera administrativa de los empleados públicos en El Salvador constituyen un laberinto de difícil solución. No obstante, sin pretender agotar un aspecto tan complejo como este, creemos oportuno, dada la coyuntura de los llamados despidos masivos, hacer algunas reflexiones desde la óptica del derecho.

Debemos partir que nuestra Constitución de forma expresa funda la carrera administrativa, indicando que una ley especial regulará todas las condiciones de ingreso, promociones, ascensos, suspensiones y cesantías de los servidores públicos, afirmando además que se garantizará a dichos empleados la estabilidad en su cargo. Quedando excluidos del mencionado régimen los funcionarios y empleados que desempeñen actividades de confianza o políticas.

Es conocido que en la práctica, el Estado viene desarrollando su ámbito laboral de carácter permanente, a través de dos modalidades: la primera por nombramiento de una plaza que aparece previamente determinado en la ley de salario y la segunda modalidad es por contrato.

Ahora bien, es de mencionar que con la reforma al art. 4 de la Ley de Servicio Civil, acordada por la anterior Asamblea Legislativa con fecha 20 de mayo de 2009, los empleados que prestan sus servicios personales a la Administración Pública por el régimen de contrato quedaron comprendidos en la carrera administrativa, siempre que se cumplan dos presupuestos: que se trate de servicios de carácter permanente, y que los servicios sean propios del funcionamiento de las instituciones públicas.

Cabría entender que con la entrada en vigor de la reforma legal, los servidores públicos bajo régimen de contrato gozan ahora de la protección de la Ley del Servicio Civil, debiendo –entre otros aspectos– respetarse el derecho de estabilidad laboral y observarse el régimen disciplinario que la misma prevé para la imposición de sanciones, entre estas el despido o destitución del cargo o empleo. Con la reforma acordada, el legislador decidió obviar o prescindir de una nota característica hasta ahora de los empleados comprendidos en la carrera administrativa, como lo es su nombramiento en una plaza por Ley de Salarios.

Sin embargo, es discutible si dicha incorporación opera de pleno derecho o si el contrato sigue surtiendo plenos efectos.

La respuesta a la interrogante resulta ser crucial para resolver cualquier conflicto alrededor de las personas a las cuales se les venció su contrato el pasado 31 de diciembre. Y es que debemos recordar que la vigente jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional, en materia de amparo, ha indicado: “...El marco jurídico de la relación de supra-subordinación entre el empleado público y la administración es, precisamente, el contrato firmado de común acuerdo entre ambos sujetos de derecho; de tal suerte que el empleado público sabe desde el momento de su ingreso las condiciones de éste, puesto que mientras no se incorpore a la Ley de Salarios, sus derechos y obligaciones emanarán directamente de las cláusulas de aquél...” (Amparo 58-2003).

También el mismo honorable tribunal ha agregado: “...El derecho a la estabilidad laboral que asiste a un empleado público vinculado laboralmente con la Administración Pública por vía contractual, coincide con el plazo de vigencia estipulado en el contrato correspondiente...” (Amparo 549 -2005).

Es indudable que es una realidad social con efectos económicos y jurídicos, que lamentablemente algunas personas (por razones justificadas o no) ya no se les renovarán sus contratos para el año 2010.

Esta situación producirá múltiples reclamos ante el Tribunal del Servicio Civil y ante las salas correspondientes de la Corte Suprema de Justicia, tales autoridades tendrán la enorme responsabilidad de valorar las normas constitucionales atinentes, los efectos de la reforma legislativa, y el sostenimiento o cambio de los precedentes jurisprudenciales. El Centro de Estudios Jurídicos espera que las valoraciones jurídicas que contengan dichas resoluciones sean encaminadas por una pronta y cumplida justicia.